《杭州市人民政府办公厅关于加强防雷重点单位管理工作的通知》（以下简称“通知”）由杭州市人民政府办公厅于2008年12月17日印发。为加强防雷重点单位的管理，增强社会公众防雷安全意识，提高杭州市整体上防雷减灾能力发挥了重要的作用。现应杭州市司法局的要求，需对《通知》进行实施后评估，以便了解《通知》的实施成效，以及继续实施的可行性，故杭州市气象局委托浙江京衡律师事务所雷丽律师、郑晶晶律师、周志伟实习律师（以下简称“评估小组”）对《通知》开展实施后评估工作。在杭州市气象局的组织、指导下，在相关部门的大力支持和协助下，本所撰写了以下报告。

一、评估对象简介

（一）制定背景

《通知》制定前几年，杭州市雷暴活动和雷击灾害呈频发和加重趋势。根据《通知》制定前5年来杭州市雷击灾害情况统计，杭州市每年因雷击造成的伤亡人数为4—5人，并有大量现代化电子、电器设备遭雷击损坏（毁）。2008年，杭州市发生雷击灾害109起，造成3人死亡、19人受伤，直接经济损失579.51万元；造成供电故障25起、通信故障11起，引起火灾5起，影响工业、制造业正常生产48起，间接经济损失超过2000万元。

从防雷安全检查的情况看，社会公众的防雷安全意识还比较淡薄，普遍存在“雷电属于天灾、防不胜防”的错误观念和“雷击是小概率事件”的侥幸心理；企事业单位特别是一些易遭受雷击并引发严重人员伤亡和财产损失后果的重点单位，较多地存在未落实防雷工程性措施、未建立防雷安全管理制度、未编制防雷应急预案等问题。

因此，为了加强各级各部门对防雷重点单位的管理，加大对防雷重点单位的预警服务、技术指导和监督管理力度，督促其落实必要的防雷安全措施，建立健全防雷安全管理制度，从而有效避免或减轻雷击灾害损失，保障人民生命财产安全，以点带面增强社会公众防雷安全意识，促进杭州市整体上防雷减灾能力的提高，杭州市人民政府办公厅特制定本《通知》。

（二）通知的主要内容

《通知》一共有三条，主要内容如下：

1、第一条强调了充分认识加强防雷重点单位管理的重要性。其明确了《通知》制定前几年雷击灾害对于杭州市造成了一定的人员伤亡和经济损失，但社会公众防雷安全意识淡薄，易遭受雷击并引发严重人员伤亡和财产损失后果的重点单位存在未落实防雷工程性措施、未建立防雷安全管理制度、未编制防雷应急预案等问题，因此需要加强防雷重点单位的管理，以点带面增强公众防雷意识。

2、第二条明确了防雷重点单位的确定与公布工作。规定了防雷重点对象是指遭雷击后易造成人员伤亡、重大财产损失，或对社会民生造成重大影响的场所、建筑物和设施，其责任主体单位为防雷重点单位。主要包括：易燃易爆场所及建筑、重点文物保护建筑、党政军机关办公大楼、重要的公共基础设施（或建筑）和各类人员聚集的公共场所（建筑、设施）等。防雷重点对象的确定有责任主体单位自行申报以及市、区（县、市）气象局直接确定两种方式。

3、第三条明确了防雷重点单位的应该实施的具体措施，同时明确了包括防雷重点单位，各行业（系统）主管部门，市、区（县、市）气象局等单位的责任，并且号召建设、规划、公安消防、安全监管等部门要加强与气象部门合作，积极推进固定资产投资项目的联动审批，配合把好防雷重点对象的行政许可关，并将防雷重点单位安全措施落实情况纳入日常安全监督检查内容。

二、评估目的及方法

（一）评估目的

规范性文件实施后评估是指政府规范性文件实施后，根据其制定目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规范性文件的制定质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行调查和分析评价，并提出评估意见的制度。

本次评估目的是在全面了解和掌握《通知》制定及其实施情况的基础上，针对其实施中发现的问题，提出评估建议。

（二）评估标准

本次对《通知》的实施后评估，属于整体性评估，主要目的是在全面了解和掌握《通知》的立法过程及实施情况的基础上，针对立法和实施中发现的问题，提出评估建议。评估小组的本次评估，主要依据合法性、合理性、操作性和实效性标准来进行：

1、合法性标准

《通知》的制定是否符合法定权限，各项规定是否与法律、行政法规、地方性法规、规章相一致，《通知》的制定程序是否符合法定要求等。

2、合理性标准

公平、公正原则是否得到体现，各项制度设计、程序规定、法律责任等是否必要、适当，是否符合比例原则等。

3、操作性标准

《通知》所规定的相关内容以及措施是否符合本市实际情况，是否有针对性地提高防雷重点单位管理工作的效率，是否能有效预防或者减少雷击灾害。

4、实效性标准

《通知》是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期的立法目的，包括实施的基本情况，实施的社会效益或者经济效益分析，规定的监管机制适应经济社会发展的情况等。

（三）评估方法

为保证评估结果的全面性、客观性与针对性，评估小组综合采用了法学和社会学的评估方法对《通知》进行评估。具体而言，采用相关立法比较分析、会议访谈调查和专项调查等方法。

 1、会议座谈。2021年5月31日，杭州市气象局组织了防雷重点单位、在杭防雷检测机构、各区（县）气象部门、执法监督员等代表参加了座谈。会上，通过与与会代表进行交流，进一步厘清了相关工作的实施情况，以及存在的问题不足。

2、相关行政管理部门的情况介绍。相关行政管理部门提供的相关材料和情况介绍，也是本次评估工作的基础材料。在评估过程中，杭州市气象局和其他相关单位提供了相关制度的实施情况及制定需求等基础材料。

三、《通知》实施情况

1、有效提高了社会公众对防雷安全的意识。

《通知》实施之后，气象部门及其他相关部门加大了对防雷安全的宣传，编写防雷培训资料，各区（县、市）气象部门不定期召开辖区内防雷重点单位工作会议和业务培训，有效提高各防雷重点单位和社会公众的防雷意识。

2、推出防雷健康码，进一步提升杭州防雷安全监管水平。

2020年，杭州市自主研发的基于“防雷安全风险码”的数字化监管平台正式上线，并在市、县两级相关部门、单位同步投入运行。平台共包含“我的防雷码”“防雷码申报”“气象预警”“检测服务”等六大功能板块，通过建立相关规则，对防雷安全重点单位制度建立、定期检测、隐患状况及整改等方面的信息进行收集审核，结合相关监管信息，甄别出不同的隐患等级，根据规则产生红、黄、绿防雷安全码。根据动态变化及时消码、转码。系统自动对不同颜色安全码按照设定的提前量进行文字、语音提醒至主体单位或监管部门。同时平台还提供检测机构信息以便监管对象进行检测服务选择。监管部门通过扫描安全码可以完整掌握监管对象防雷主体责任的落实情况。同时平台产生的监管信息与“重点领域智慧气象服务项目”平台数据共享，并生成更加直观的数据图表进行显示。平台以浙江省行政执法监管平台（“浙政钉”掌上执法系统）为依托，将数据自动接入“杭州城市大脑数字驾驶舱-安全监管”模块，进一步加强信息、数据的互联互通和共享。

3、实现让企业最多跑一次

浙江省于2019年出台《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，提倡提高行政效能，优化营商环境，建设人民满意的法治政府和服务型政府，推进治理体系和治理能力现代化，在提供行政许可、行政确认、行政给付和其他办事服务过程中开展“最多跑一次”改革。杭州市气象局积极响应浙江省关于“最多跑一次”的改革，对于行政许可项目，若申请材料齐全、符合法定形式的，从提出申请到收到办理结果全程只需一次上门或者零上门。同时，利用“防雷安全风险码”等数字化监管平台，使监管部门和用户更加及时、准确地知晓防雷安全现状，实现让“企业少跑腿，数据多跑路”，为监管对象提供更温暖的服务。

四、《通知》主要内容评估

（一）合法性

1、制定时符合当时法律、法规、规章和政策的规定。

本《通知》主要依据国家《中华人民共和国气象法》、中国气象局《防雷减灾管理办法》（中国气象局令第8号）、《防雷工程资质管理办法》（中国气象局令第10号）、《防雷装置设计审核和竣工验收规定》（中国气象局令第11号）、浙江省《浙江省气象条例》、《浙江省雷电灾害防御和应急办法》（浙江省人民政府令第190号）、杭州市《杭州市气象灾害防御办法》（杭州市人民政府令第248号）等相关法律法规规定。按照上位法原则，经严格审查，《通知》制定时与上级法律法规无重大冲突，符合合法性要求。

2、与现行法律法规的规定存在部分冲突

《中华人民共和国气象法》已分别于2009年、2014年、2016年多次进行修正，当时适用的中国气象局《防雷减灾办法》已经失效，中国气象局于2011年重新发布《防雷减灾办法》，并且于2013年对该办法进行了修改，中国气象局《防雷工程专业资质管理办法》已经被废止，《防雷装置设计审核和竣工验收规定》已经被《雷电防护装置设计审核和竣工验收规定》所取代，《浙江省气象条例》已经于2017年及2020年进行了两次修正，《浙江省雷电灾害防御和应急办法》也已经于2018年修正。由于上位法的修正，本《通知》部分内容已经被上位法所修改或者补充，如防雷重点单位的称呼已经被更改为防雷安全重点单位。对于上位法的新提法，《通知》已经与其存在一定的冲突矛盾之处。但由于《通知》主要仍以原则性规定为主，与上位法无重大冲突，因此仍具有一定的合法性。

（二）合理性

1、《通知》强调了加强防雷重点单位管理的重要性，加大了对防雷重点单位的预警服务，有效督促其落实必要的防雷安全措施，建立健全安全管理制度。

2、《通知》落实了包括防雷重点单位、政府部门等在内各部门的责任，切实将防雷安全责任落实到位，同时发挥了建设、规划、公安消防、安全监管等部门与气象部门的联动。

（三）操作性

《通知》的内容虽然主要以原则性规定为主，但其规定了防雷重点对象的范围、防雷重点对象的确定方式等一系列内容。再结合杭州市气象局颁布的《杭州市防雷重点单位管理办法》，明确了对防雷重点单位相应的行政监管。规定合理，切实可行，具有一定的可操作性。

（四）实效性

《通知》实施十多年以来，全市防雷意识逐渐加强，各部门、各单位联动加强对防雷重点单位的审批和监管力度，切实可行地避免和降低了雷击灾害损失。近几年，我市均未发生因雷击造成的人员伤亡事件，防雷形势总体稳定向好。

五、下一步工作安排

1、进一步加强执法能力提升，在做好服务的同时，加大对责任主体、检测机构的执法力度，强化监管结果在信用管理中的归集应用。强化台账建设，做好防雷安全重点单位的更新，完善“一企一档”管理。

2、做好“重点领域智慧气象服务”系统的完善和业务化运行。充分运用防雷码小程序开展安全监管和服务，进一步完善功能，扩大应用范围。

3、密切跟进数字化转型各项指标落实，做好已达标指标的巩固提升和未达标指标的整改。

六、评估结果运用建议

《通知》在杭州市防雷重点单位的管理方面发挥了举足轻重的作用，切实有效地避免和减少了雷击灾害所造成的损失，虽然在《通知》颁布后其所依据的相关法律法规已经作出大幅度的修改，但由于《通知》所规定内容以原则性为主，其内容与修改后的上位法并无冲突之处，故建议在对《通知》进行修改的基础之上予以保留。

                                评估方：浙江京衡律师事务所

                                    雷丽、郑晶晶、周志伟

                                         2021年6月21日